Aux armes etCETAra…De l’opportune démission des députés en commission

La procédure d’adoption du CETA, ce traité commercial entre l’Union européenne et le Canada, a franchi une étape supplémentaire le dimanche 30 octobre.  La signature entre les exécutifs européen et canadiens a finalement eu lieu. Le psychodrame institutionnel, aux effets encore mal définis, né du refus du Parlement wallon d’autoriser le chef du Gouvernement belge à donner son accord à la signature  du Traité par l’Union, est intervenu dans une période post-Brexit encore incertaine. Nombreux furent “les amis bien intentionnés” à faire pression sur le Parlement wallon, lequel faisait alors figure, au choix, de la dernière irréductible enceinte garante de l’esprit démocratique, ou d’une dangereuse assemblée menaçant l’existence même de l’Union.

Au delà de cet épisode, que le recul et l’apaisement permettront de saisir à sa juste valeur, l’épisode a conduit le Parlement français à s’accommoder de certaines règles de procédures. Le site d’information en ligne Politis révélait que 5 députés socialistes membres de la Commission des affaires européennes avaient été démissionnés le 5 octobre pour être réintégrés le 6. La lecture du Journal officiel confirme en effet la chose1. Parallèlement, 5 autres députés ont été nommés, puis démissionnés le lendemain. 

La Commission des affaires européennes statuait le 5 octobre sur une proposition de résolution européenne pour que la France s’oppose à toute application provisoire de l’Accord économique et commercial global avec le Canada et s’assure de sa compatibilité avec les traités de l’Union européenne, présentée par Jean-Noël Carpentier, Danielle Auroi, Jean-Paul Chanteguet, et Suzanne Tallard. D’après le site Politis, l’ordre de la manoeuvre de démission, officieux, émanait du Gouvernement qui ne souhaitait pas voir la proposition adoptée. Il s’agissait de pallier l’absence prévue des députés concernés à la réunion, et de les remplacer quelques heures durant par des députés présents, afin de s’assurer du rejet de la proposition. On peut comprendre la volonté de ne pas ajouter une crise politique interne à une crise institutionnelle européenne, dans un contexte national déjà tendu. Le risque était bien réel : la proposition a été rejetée à 12 voix contre 4.

Deux questions se posent. La première a trait à la légalité de la pratique et à ses effets (I.). La seconde, au risque juridique qu’aurait constitué une adoption de la résolution (II.). 

I. Une procédure qui échappe aux députés

Si l’article 43 de la Constitution limite, depuis 2008, à 8 le nombre de commissions permanentes pour chacune des deux chambres du Parlement, la commission des affaires européennes doit son existence propre à l’article 88-4. Leur rôle y est précisément défini

Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne. 
Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. 
Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes.

La nomination et la démission des députés en commission des affaires européennes est régie par le Règlement de l’Assemblée nationale (RAN).  Le deuxième alinéa de l’article 151-1 du RAN2 relatif à la Commission des affaires européennes, renvoi à la procédure générale de nomination des membres des commissions permanentes, telle que définie à l’article 253. L’article 4 de l’Instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale  précise les modalités d’application du RAN4.

Il ressort clairement de ces articles que la nomination des députés au sein des commissions est contrôlée par le groupes parlementaires5 . Les candidatures ne sont pas individuelles. Les sièges dans chaque commission sont attribuées aux groupes politiques qui décident ensuite de la répartition entre leurs députés. L’article 56 de l’Instruction générale du Bureau n’impose aucun acte particulier du député concerné, contrairement à son affiliation ou sa démission d’un groupe politique7 . Ce système qui attribue toute latitude aux groupes est fondé sur la nécessité d’assurer une représentation proportionnelle au sein de chaque commission.

La nomination dure normalement pour toute la durée de la législature. Le troisième alinéa de l’article 25 AN envisage cependant les modalités de modification de la composition en cours de mandat: 

Lorsqu’il y a lieu, pour quelque cause que ce soit, en session ou hors session, à remplacement de membres de l’Assemblée siégeant au sein d’un organisme visé au précédent article, les noms des remplaçants sont affichés et publiés au Journal officiel. Le remplacement prend immédiatement effet dès cette dernière publication

Formellement, la nomination prend effets dès la publication des noms au Journal officiel. Pour que la modification soit effective pour la réunion du 5 octobre, il suffisait que les noms soient publiés avant l’heure de sa tenue. Le Journal officiel paraissant tôt le matin, cette exigence a été satisfaite sans aucun doute possible pour la réunion de 16h45. De la même façon, les  députés démissionnés et renommés ont pu valablement re-siéger dès le 6 octobre. 

La situation n’est pas la même s’agissant de la pérennité des postes occupés. La question se pose en particulier pour les députés Arnaud Leroy8 et Sandrine Doucet9 , secrétaires de la Commission des affaires européennes jusqu’au 5 octobre. Juridiquement, la démission emporte mécaniquement démission des postes occupés en qualité de membre de la Commission. Aux termes de l’article 151-1 RAN, la procédure d’élection des membres du Bureau (Président, vice-présidents et secrétaires) suit celle des commissions permanentes. La procédure de désignation est donc celle prévue à l’article 39 RAN10 . À l’heure d’écrire ces lignes, la Commission des affaires européennes réalise donc ses travaux de façon irrégulière, deux postes de secrétaires n’étant plus pourvus.

II. L’absence d’effets contraignants des résolutions

La transposition des actes européens ou l’application de ces textes lorsqu’ils sont dotés de l’effet direct11 produisent des conséquences substantielles sur le droit national. Dès 1979, il avait été admis la nécessité  d’associer le Parlement aux affaires européennes. 

L’ancienne “délégation” chargée des affaires européennes a laissé place à une véritable commission12. La modification constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Maastricht avait offert aux Commissions des affaires européennes des assemblées d’adopter des résolution. Initialement, pourtant, cette capacité ne s’étendait qu’aux textes présentant, en droit interne, le caractère d’actes législatifs. La révision constitutionnelle de 2008 a largement étendu la capacité d’examen des commissions des affaires européennes, en étendant  leur champ de compétence à “tout document émanant d’une institution de l’Union européenne”

Cette extension du champ de compétence n’a pas été suivie d’une extension des pouvoirs des Commissions. Les résolutions européennes ne peuvent constituer des actes contraignants. C’est essentiellement pour une raison d’équilibre des pouvoirs que le Constituant refuse que le Parlement n’empiète par trop sur la marge de manœuvre du Gouvernement. De façon générale, le Conseil constitutionnel juge depuis les débuts de la Vème République que “dans la mesure (les résolutions) tendraient à orienter ou à contrôler l’action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution13

Dans le domaine des affaires européennes, le Parlement dispose de trois modalités distincts pour se prononcer. Il peut adopter des résolutions ou des motions. Les résolutions peuvent concerner soit une position générale sur une question de fond14 , soit être limitées à l’examen de la subsidiarité15 . Les motions16, quant à elles, ne concernent que les modifications des modalités d’adoption de certains actes de l’Union. 

Il existe une forme de gradation dans les effets contraignants de ces actes. Les plus abouties sont les motions. Elles expriment une véritable opposition du Parlement. Leur force normative est fondée à la fois sur l’article 88-7 de la Constitution17 et sur les articles 81 TFUE18 et 48 TUE19 . Dans ces cas, la capacité de contrainte des motions contourne en quelque sorte l’équilibre des pouvoirs institué par la Constitution d cela Vème République. L’habilitation des Parlements nationaux provient directement des Traités de l’Union. Leur capacité à s’opposer leur est directement attribuée, sans référence, du reste, aux procédures et organisations constitutionnelles internes. 

Dans le cas des résolutions relatives à l’application du principe de subsidiarité, le Parlement ne peut s’opposer directement. Il ne dispose que de la faculté de contraindre le Gouvernement à saisir la Cour de justice de l’Union européenne pour faire constater la violation du principe et invalider l’acte. Dans ce cas, le pouvoir que tire le Parlement est plus subtil. Il n’est pas directement habilité par le droit de l’Union20 . La possibilité de saisir la Cour de justice n’est ouverte, selon les textes européens21 qu’aux États membres, c’est-à-dire concrètement, à leurs Gouvernements. C’est la Constitution, en son article 88-6, qui prévoit que le Gouvernement est tenu de saisir la Cour lorsque le Parlement adopte une résolution sur la subsidiarité. Selon une lecture stricte de cet article, chacune des assemblées est habilitée à saisir la Cour, mais par l’intermédiaire du Gouvernement22. Il opère donc une conciliation entre la volonté nationale de voir les chambres du Parlement acquérir la qualité de requérant devant la Cour, et les règles européennes qui ne considèrent  recevables que les requêtes du Gouvernement. 

Les résolutions sur les actes des institutions de l’Union, quant à elles, ne disposent pas de spécificités juridiques au regard à la conception nationale. Elles présentent les mêmes caractéristiques que les résolutions de l’article 34-1 de la Constitution23 . Elles ne présentes pas d’effets contraignants24 . La seule différence réside dans ce que, dans le cas des résolutions européennes de l’article 88-4, le Parlement est obligatoirement consulté, alors qu’en dehors de cette matière, les résolutions émanent spontanément des chambres. Cela ne signifie pourtant pas qu’elles ne présentent aucun effet. Mais, s’ils existent, ils restent confinés à de l’influence politique. 

L’absence d’effets contraignant de la résolution rend assez inutile, d’un point de vue juridique, les démissions opérées. Elle indique simplement que l’objectif principal résidait dans la volonté d’éviter tout conflit politique, d’éviter tout début de contestation interne. Cependant, si l’on peut comprendre les tensions actuelles autour de ce texte, et si la manoeuvre ne présente, dans sa réalisation, rien d’illégal, elle n’en demeure pas moins le signe ou d’une inquiétude vis-à-vis de l’expression parlementaire, ou, plus grave, d’une volonté de relégation de la représentation nationale. Dans les cas, elle ne fait que nourrir inutilement les critiques sur l’aspect démocratique de l’Union. 

  1. JORF du 5 octobre 2016  et JORF du 6 octobre 2016 []
  2. La Commission des affaires européennes est composée de quarante-huit membres désignés, suivant la procédure fixée à l’article 25, de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes  []
  3. Article 25 

    1.Lorsque le texte constitutif impose la nomination à la représentation proportionnelle des groupes, le Président de l’Assemblée fixe le délai dans lequel les présidents des groupes doivent lui faire connaître les noms des candidats qu’ils proposent.

    2. À l’expiration de ce délai, les candidatures transmises au Président de l’Assemblée sont affichées et publiées au Journal officiel. La nomination prend immédiatement effet dès cette dernière publication.

    3.Lorsqu’il y a lieu, pour quelque cause que ce soit, en session ou hors session, à remplacement de membres de l’Assemblée siégeant au sein d’un organisme visé au précédent article, les noms des remplaçants sont affichés et publiés au Journal officiel. Le remplacement prend immédiatement effet dès cette dernière publication.  []

  4. Dont le premier alinéa dispose : Au début de la législature et, en cas de nécessité, les années suivantes hormis celle qui précède le renouvellement de l’Assemblée, au début de la session ordinaire, le Président de l’Assemblée convoque les présidents des groupes afin qu’ils procèdent à la répartition des sièges revenant à leurs groupes dans les huit commissions permanentes, en application de l’article 37, alinéa 2, du Règlement []
  5. En témoigne notamment le fait que le cinquième alinéa du 1° de l’article 4 de l’Instruction générale prévoit que les députés n’appartenant à aucun groupe choisissent en dernier les commissions auxquelles ils souhaitent appartenir, en fonction des places laissées vacantes après répartition par les groupes politiques []
  6.  Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. []
  7. En application de l’article 21 RAN :

    Les modifications à la composition d’un groupe sont portées à la connaissance du Président de l’Assemblée sous la signature du député intéressé s’il s’agit d’une démission, sous la signature du président du groupe s’il s’agit d’une radiation et sous la double signature du député et du président du groupe s’il s’agit d’une adhésion ou d’un apparentement. Elles sont publiées au Journal officiel

    []

  8. Elu en novembre 2014 []
  9. Élue en mars 2016 []
  10.  Le quatrième alinéa dispose :

    Les bureaux des commissions sont élus au scrutin secret par catégorie de fonction. Lorsque, pour chaque catégorie de fonction, le nombre des candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, il n’est pas procédé au scrutin.  []

  11. Ce qui est notamment le cas pour les règlement européens, aux termes de l’article 288 TFUE : Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. D’autres actes peuvent se voir reconnaître un effet direct, en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne : CJCE, 5 février 1963, van Gend & Loos, aff. 26-62. []
  12. La seule d’ailleurs dont l’existence soit expressément reconnue par la Constitution []
  13. CC, 24 juin 1959, n°59-2 DC []
  14. Art. 88-4 de la Constitution []
  15. Art. 88-6 de la Constitution []
  16. Art. 88-7 de la Constitution []
  17. Par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat, le Parlement peut s’opposer à une modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne (…) []
  18. En matière de coopération judiciaire. Cet article dispose que  : La proposition visée au deuxième alinéa est transmise aux parlements nationaux. En cas d’opposition d’un parlement national notifiée dans un délai de six mois après cette transmission, la décision n’est pas adoptée. En l’absence d’opposition, le Conseil peut adopter ladite décision  []
  19. Qui concerne plus généralement les procédures de révisions simplifiées. Cet article dispose que : Toute initiative prise par le Conseil européen sur la base du premier ou du deuxième alinéa est transmise aux parlements nationaux. En cas d’opposition d’un parlement national notifiée dans un délai de six mois après cette transmission, la décision visée au premier ou au deuxième alinéa n’est pas adoptée. En l’absence d’opposition, le Conseil européen peut adopter ladite décision. []
  20. Le protocole n°2 annexé du TFUE et relatif à l’application du principe de subsidiarité autorise simplement les Parlements nationaux à agir collectivement, au delà d’un certain seuil. Dans ce cas, l’acte européen doit être réexaminé en prenant en compte les avis des Parlements. À la majorité qualifiée, le Conseil ou le Parlement peuvent toutefois passe outre. []
  21. Art. 8 du Protocole n°2 prés. []
  22. Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement. []
  23. Dont le second alinéa dispose: Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard.  []
  24. En 1992, le Conseil constitutionnel avait jugé que : le vote par chaque assemblée d’une résolution concernant une proposition d’acte communautaire ne saurait ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution, ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité, laquelle demeure régie exclusivement par les règles définies aux articles 49 et 50 de la Constitution (CC, 17 décembre 1992, Résolution complétant le Règlement de l’Assemblée nationale pour l’application de l’article 88-4 de la Constitution, n°92-314 DC).  []

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